13일 창원특례시 출범을 앞두고 창원시청앞 광장에 특례시출범 애드벌룬이 떠 있는 모습.

복지혜택 늘고, 소방교부세도 더 받아
다시 한번 도약하고 성장의 계기 맞아
재정 등 실질적인 권한 확보는 숙제

"창원특례시 추진은 2018년 7월, 민선 7기 출범 때부터 추진해 왔던 목표로, 지난 3년 6개월동안 국회와 정부 부처 등 서울과 세종을 오가며 노력한 날들이 주마등처럼 지나갑니다. 이 순간 벅찬 느낌을 103만 창원시민들과 함께 공유하고 싶습니다."

창원특례시 출범을 하루 앞둔 12일 허성무 창원시장은 그동안의 과정을 이렇게 회상하며 "특례권한의 완전한 이양을 통한 특례시 완성이라는 목표까지는 고단한 장기전이 되겠지만, 창원특례시 성공적 연착륙이 곧 시민을 위한 일이라는 마음가짐으로 끝까지 최선을 다할 생각이다"고 앞으로의 각오를 다졌다.

창원시가 '특례시'라는 이름으로 13일 재도약의 날개를 달았다.

특례시는 기초자치단체의 지위를 유지하면서 광역시에 준하는 행정·재정적 권한을 가질 수 있는 새로운 유형의 지자체 모델이다.
기초자치단체중 인구 100만 이상 대도시에 특례시 명칭을 부여하는 지방자치법 전부개정법률에 따라 창원시는 경기 수원·고양·용인시와 함께 특례시 지위를 받게 됐다.

이번에 특례시로 출범하는 4개 시중 창원시는 유일하게 비수도권이라 의미가 더욱 크다.

창원시는 지난 2010년 창원·마산·진해시가 행정구역 통합으로 통합 창원시가 된 뒤, 이번에 특례시 출범으로 다시 한번 성장의 계기를 맞이한다.

특례시 출범으로 복지혜택이 늘고, 역차별을 받았던 소방교부세도 더 받는다.
항만 관련 사무도 넘겨받을 수 있을 것으로 기대된다.
하지만, 실질적인 권한 확보까지는 아직 갈 길이 멀고, 재정 권한을 확보해야 하는 과제도 남았다.

창원시가 지난해 1월13일 오전 10시 본관 1층 로비에서 ‘창원특례시 D-365 출범 제막식’ 행사를 가졌다.

■ 통합 창원시의 그동안 현실

창원시는 시·군 자율통합 1호로 2010년 7월 1일 동일생활권인 마산시와 창원시, 진해시가 합쳐 탄생했다.

세도시 통합으로 외형적인 모습은 비대해졌다. 일단 통합 후 인구 109만 명에 수도권을 제외한 유일한 인구 100만 기초지자체가 됐다. 경제규모도 그만큼 커졌다.

면적도 747㎢로 서울보다 넓고, GRDP(지역내총생산)는 38조원(2018년 기준), 수출액은 200억 달러(2021년 기준)로 광주·대전·대구광역시를 능가한다.

하지만, 시간이 가도 기대했던 통합 효과는 좀처럼 나타나지 않았다.
통합 이듬해까지 반짝 늘다 계속 내리막길인 인구는 103만까지 떨어져 100만 붕괴를 걱정해야 하는 형편이 됐다.

통합시기에 맞물려 제조업의 쇠퇴로 인해 산업도 활력을 잃어갔다.
여기에, 여전히 기초자치단체로 머물면서 늘어난 광역 행정 수요나 지역 균형 발전에 발빠르게 대응하지 못했다.

2021년 창원시 예산은 3조2,625억원으로 광주 9조1,051억원, 울산 6조6,249억원의 절반에도 미치지 못한다.
재정자립도 역시 2011년 47.98%에서 2021년 34.5%로 크게 줄었다.  전국 평균(48.7%)보다 낮다.

역차별도 많았다. 창원시는 통합과 함께, 창원소방본부가 출범했지만, 지난해 소방안전교부세는 42억원으로, 인구수가 비슷하거나 더 적은 울산(112만 명) 166억 원, 제주(67만 명) 155억원의 3분의1 수준에도 미치지 못했다.

또 기초생계급여 등 9종 사회복지급여의 수급자 선정과 수급액 산정의 기초가 되는 기본재산액 공제기준에서 타 광역시들과 같은 '대도시' 기준이 아니라 '중소도시' 기준을 적용받았다.

허성무 창원시장이 특례시 출범과 함께 달라지는 사항을 브리핑하고 있다.

■ 창원특례시, 어떻게 탄생했나

이러한 난제를 풀기 위해 지난 2018년 허성무 시장의 민선 7기는 출범과 동시에 '특례시 실현'을 시정의 최우선 과제로 설정해 행정력을 집중했다.

문재인 대통령의 특례시 지정 공약이 힘을 실어줬다.
2017년 당시 문재인 후보는 창원 유세에서 "100만 도시는 특례시로 지정해 더많은 자율권과 자치권을 갖도록 만들겠다"고 말했다.

창원시는 2018년 7월 전담부서인 자치분권담당을 설치하고, 9월에는 수원·용인·고양시와 특례시 추진 공동대응 기구를 발족시켰다.

하지만, 과정이 순탄치만은 않았다. 인구 100만 대도시의 특례시 지정 내용을 담은 지방자치법 전부 개정안이 지난 2019년 3월 정부발의로 국회에 제출됐지만, 특례시 등 쟁점에 대한 의견 차이를 좁히지 못해 20대 국회 임기 만료로 폐기됐다.

21대 국회에서는 지방자치법 전부 개정안을 우선 재추진 법안으로 지정해 2020년 7월 3일 국회에 다시 한 번 제출했다. 창원시는 개정안의 국회 통과를 위해 국회와 정부에 끊임없이 건의하며 전방위적 노력을 기울였다.

그 결과 2020년 12월9일 인구 100만 이상 대도시에 특례시 지위를 부여하는 내용이 포함된 지방자치법 전부 개정안이 국회 본회의를 통과했다.

이후 창원시는 성공적인 특례시 출범을 위해 지난해 2월 특례시출범준비단 신설, 4월에는 허성무 시장을 초대회장으로 한 전국특례시장협의회 출범, 7월 행정안전부와 특례시지원협의회 구성 등을 진행해 왔다.

허성무 창원시장 지난해 11월 3일 오전 여의도에서 지역구 국회의원 및 시의회 의장들과 특례권한 확보를 위한 간담회에서 발언하고 있다. 왼쪽은 이치우 창원시의회 의장.

■ 창원특례시, 어떻게 달라지나

창원특례시 출범과 동시에 사회복지급여 기본재산액의 기준이 대도시와 동일한 기준으로 상향되면서 복지혜택을 받을 수 있는 시민들이 늘어나게 됐다.

생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여, 긴급복지, 기초연금, 장애연금, 한부모가족지원, 차상위장애수당 등 복지급여 9종이 모두 대도시 기준으로 상향 조정된다.
그동안 사회복지 급여구간 중 중소도시에 속했던 창원시는 특례시가 되면서 시민 약 1만 명이 총 170억 원의 추가 혜택을 받는다.

또 소방안전교부세도 지난해 42.2억원보다 50.2% 증가한 63.4억원을 받게 됐다. 소방·안전시설 확충과 안전관리 강화에 기여하게 됐다.
소방안전교부세 교부기준 등에 관한 규칙에 창원시 특례조항이 신설되면서 앞으로 매년 60억원 규모의 교부세를 받는다.
여기에 더해 인건비 108억원은 별도로 지원받는다.

창원의 미래 먹거리가 될 진해신항의 항만시설 개발·운영 권한도 경남도에서 창원시로 이관된다.
특히, 특례시 중 유일하게 바다를 끼고 있는 창원시로서는 지방관리무역항의 항만시설 개발과 운영, 중앙항만정책심의회 참여, 무역항 항만구역 내에서의 공유수면 관리 등의 항만특례사무와 항만자치권이 이양되는 만큼 항만정책 결정 과정에 참여할 수 있는 길이 열렸다는 점에서 의미가 크다.

이밖에 200만㎡ 미만(보전산지의 경우 100만㎡ 미만)의 산지전용허가 권한 등 추가적인 사무 이양을 위한 후속 법령 개정도 추진 중이다.

올해 창원시 시책과 제도 가운데 복지·여성·보건, 경제·세정, 일반행정·사회, 소방·안전, 환경 등 5개 분야에서 모두 38건이 특례시 출범에 맞춰 달라진다.

지난해 10월 발표한 개정 지방자치법 시행령에 '인구 100만 이상 시가 직접 처리할 수 있는 사무' 8건을 명시한 별표4를 추가했다.
여기에는 화재 등 재난 대응 업무, 지역개별채권 발행, 택지개발지구 지정, 개발제한구역 지정 및 해제, 5급 이하 공직자 직급·정원 조정 등 기존에 광역지자체의 승인이 있어야만 했던 업무들이 반영됐다.

허성무 창원시장은 지난해 12월 22일 구윤철 국무조정실장을 만나 '지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 개정과 정부차원의 컨트롤타워 마련 등 특례시 출범에 필요한 입법 지원을 건의했다.

■ 앞으로 남은 과제는···

창원특례시가 됐지만 당분간 시민들이 체감할 수 있는 혜택은 제한적이라는 점이 아쉬운 부분이다.

창원시는 수원·용인·고양시와 함께, 개정 지방자치법 통과 직후 1년여간 85개 기능사무, 546개 단위사무를 발굴해 행안부에 제출했다.

이를 통해, 지난해 7월 14개 정부부처, 264개 사무를 지자체로 이양하고, 관광특구 지정 등 특례시 사무권한 21건이 포함하는 '제2차 지방일괄이양법' 제정안을 마련했다.
이어 지난해 11월에는 특례시 추가 사무권한과 이를 위한 자체 재원 확보 방안이 담긴 '지방분권법 개정안'도 국회에 제출했다.

핵심사무 16건이 담긴 지방분권법 개정안은 현재 국회 행정안전위에 상정, 심의가 이뤄지고 있다.
2차 지방일괄이양법은 국회 제출 여부마저 불투명한 상태다. 각각의 법안에 여러 분야 사무가 들어가 있어 처리 과정이 쉽지 않다는 점도 우려스러운 부분이다.

따라서 시는 전국특례시장협의회와 함께 핵심 사무 권한이 담긴 지방분권법 개정과 3차 지방일괄이양법 추진, 특례시지원특별법 제정 등에 시정 역량을 집중해 나갈 계획이다.

특히, 아쉬운 건 '재정 권한'을 확보하지 못한 것이다.
지방자치법 전부개정 당시 국회에서 '특례시 지정에 있어 다른 지자체의 재원 감소를 유발하거나 시도의 도시·군기본계획 승인 권한을 침해하는 특례를 두어서는 안 된다'는 부대의견을 달면서 특례시에 대한 재정특례 부여를 제한했다.

재정 권한 확보를 위해 도세 징수액의 교부 비율을 올리고, 지방소비세 인상분을 특례시가 직접 받아야 하지만 특례시 살림살이가 커지면 소규모 지자체의 재정은 쪼그라든다는 점에서 특례시 권한 확대를 둘러싸고 지자체 간 갈등도 예상되기 때문이다.

시는 특례시의 경우 조정교부금을 47%에서 67%로 상향 조정하고, 지방분권법에 대도시 재정특례로 도세 10% 추가지원을 현실화하는 방안을 추진하고, 중.장기적인 방안도 마련하기로 했다.

인구가 2년 연속 100만 명에 미치지 못할 경우 특례시 지위가 사라지기 때문에 인구를 유지하는 것도 과제다. 시는 올해 신규 공동주택 1만 7000호 공급, 재개발·재건축 주택 청년·신혼부부 특별공급 용적률 혜택 기준 마련, 청년 귀농·귀어인 육성 등 인구정책을 적극 추진한다.

허성무 시장은 "아직도 이양받아야 할 권한, 투쟁을 통해 쟁취해야 할 권한들이 많이 남아 있다"며 "시민에게 실질적인 혜택이 돌아가고 특례 권한을 추가로 받기 위해 지방분권법 개정과 함께 지방일괄이양법 추진, 특례시지원특별법 제정에 시정 역량을 총동원하겠다"고 강조했다.

"지금까지는 이름을 가져온 특례시였다면, 지금부터는 제대로 된 권한을 가져오는 특례시가 돼야 한다"는 것이 허 시장의 각오다.

가능성은 남아 있다. 지난 1년간 지속적인 건의와 주장을 통해 정부의 소극적 태도를 조금이나마 변화시켜 지금은 행정안전부는 물론 자치분권위원회나 보건복지부 등 다른 부처들도 특례시 자율권 부여를 위한 동반자 역할에 진지하게 임해주고 있다.

허성무 시장은 "특례시는 이제 막 걸음마를 시작한 아이와 같지만, 변화가 시작됐다는 점은 그 누구도 부정할 수 없을 것이다"면서 "우리 앞에는 더 많은 여정이 남아 있다. 시간이 얼마나 걸릴지라도 포기하지 않고 특례시 완성을 위해 노력해 나갈 것이다"고 말했다.

허 시장은 특히 "올해는 시민의 기대를 현실로 만드는 진정한 '특례도시', 시민의 삶 전반에 새로운 일상의 기준을 제시하는 '일상도시', 국토 다극체제의 핵심 거점으로서 충분한 역량을 갖춘 '분권도시'로 거듭날 창원특례시 역사의 원년이다"면서 "미래 30년을 책임질 대전환의 서막이 될 창원특례시 출발을 기대해 주시기 바란다"고 희망을 전했다.

정종민 기자  korea21ci@hanmail.net

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