백혜숙 /복지국가소사이어티 정책위원, 서울시농수산식품공사 전문위원

전 세계적인 코로나19 팬데믹 속에서 대기업부터 골목상권 자영업자들까지 생존을 위한 힘겨운 투쟁을 벌이고 있다.
한 방송 뉴스에서는 ‘눈을 뜬 상태로 기절한’ 택배 기사의 안타까운 모습이 영상을 타고 나오기도 하였다.

우리 사회가 위기와 기회의 줄타기 속에서 발버둥치고 있다. 사회 구성원들은 모든 것을 감내하고 생존의 터전에서 비지땀을 흘리며 전력을 다하고 있다.
하지만, 도매시장에서는 이런 모습을 전혀 찾아볼 수 없다.

도매시장의 ‘황금알을 낳는 거위’

여기서는 그런 것들이 그저 ‘남의 나라 얘기’일 뿐이다.
｢농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률｣(이하, ｢농안법｣)로 도매시장 내 모든 경쟁을 막아놓았기 때문이다.
‘소수의 도매시장법인을 통해서만’ 거래가 가능하다.
우리 사회가 빠르게 변화하고 있는 것과는 달리 도매시장은 법으로 독점 거래를 허용하다 보니 36년째 제자리걸음을 하고 있다.

현재 33개 공영도매시장 중 약 37%를 점유하고 있는 가락시장의 도매시장법인은 모두 농업과 무관한 대기업들이 장악하고 있다.
청과 6개 도매시장법인 중 농협을 제외하고, 서울청과는 고려제강이 지배주주이고, 중앙청과는 태평양개발, 동화청과는 신라교역, 한국청과는 더코리아홀딩스, 대아청과는 호반건설이 지배주주로 되어 있다.

이들 5개 도매시장법인의 최근 4개년(2015~2018년) 평균 영업이익률은 17.6%로 유사업종 대비 6.5배에 달한다.
최근 3년간 이들의 당기순이익 총액은 554억 원이다.
이렇게 벌어들인 순이익 가운데 지난 한 해에만 144억 원이 현금배당으로 대기업과 사모펀드 주주에게 유출되었다.

이처럼 독점적 수탁구조로 도매시장법인이 ‘황금알을 낳는 거위’가 되면서 대자본들의 투기 대상으로 전락하고 있다.
2019년에는 동화청과가 771억 원에 신라교역으로 매각되어 4년 사이 231억의 매각 차익을 가져갔고, 대아청과는 호반건설에 564억 원에 매각돼 514억의 차익을 얻게 되었다.
이런 것이 가능했던 것은 현 ｢농안법｣이 ‘농민보호’라는 미명하에 도매시장법인의 독점을 인정해주었기 때문이다.

도박장으로 변하고 있는 도매시장 경매방식

도매시장은 소수 독점에 의한 폐해 외에도 현행 거래방식인 ‘경직된 경매제’로 인한 문제가 심각하다.
1985년 설립 이래 가락시장에서는 경매제를 통해 전국의 농산물이 거래되고 있다.
하루 약 8,000톤의 물량이 움직인다. 이 중에서 90% 이상이 ‘경매방식’으로 거래되고 있다.
생산자-도매시장법인-중도매인-소매상인으로 이어지는 4단계를 거쳐 거래가 이루어지는데, 가격은 그날그날 반입되는 물량에 따라 결정된다.
이런 경매방식이 농산물 가격 변동성을 더욱 크게 하고 수급 불안을 가중시키니 문제가 심각하다.

일반적인 공산품은 시장의 변화에 맞춰 생산자가 생산량이나 가격을 탄력적으로 조절할 수 있다.
하지만 농업 생산물은 계획 하에 생산하는 것이 어렵고, 기상 변화에 따라 심한 수급 불균형이 초래될 수 있다.

작황이 좋다가도 예기치 않게 태풍이라도 닥치면 한 해 농사를 망치는 일이 비일비재하다.
따라서 계획 생산 자체가 불가능에 가깝다.
그런 상황에서 다수의 중도매인이 경쟁 입찰해 낙찰자를 정하는 현재의 경매방식은 수시로 가격 급등락을 야기한다.
사전에 가격과 물량을 정하는 것이 아니라, 당일 입찰 경쟁에 나서기 때문에 물량이 조금만 변해도 가격이 널을 뛴다.

예를 하나 살펴보자. 지난해 9월 3일, 가락시장 양배추 8㎏ 상품 가격은 7,020원이었다.
이것이 다음날 1만6,251원으로 131% 급등하였고, 이튿날은 다시 8,723원으로 46% 폭락하였다.

이런 사례들은 하루가 멀다 하고 찾아볼 수 있을 정도로 비일비재하다.
거래 가격의 급등락이 반복되면서 도매시장은 이제 농민과 산지 수집상들의 도박장 혹은 투기장으로 변해가고 있다.
농민들은 운 좋은 날 걸리면 한몫 잡을 수도 있지만, 그렇지 않은 날은 생산원가에도 못 미치는 가격을 받아들고 낙담하게 된다.
언제까지 농민들이 이런 가격 불안정 위험을 감내해야 하는가!

공정한 가격? 동일 품질이라도 가격이 천차만별

그렇다고 경매에서 나온 가격이 공정한 것도 아니다.
경매를 관리하는 경매사와 입찰에 참여하는 중도매인들이 상품 가격을 결정하는 과정과 기준이 공정하고 객관적이라면, 동일 품질의 상품 가격은 최소한 비슷하게라도 형성되어야 할 것이다.

하지만 결과는 기대와 사뭇 다르다.
지난해 KBS <시사기획 창> 취재팀이 밝힌 바에 따르면, 같은 밭에서 재배한 동일 품질의 농산물이더라도 가격은 최소 2.5배에서 최대 12배나 차이가 났다. 가락시장에 있는 6개 도매시장법인별로 가격이 천차만별이었다.

더욱 심각한 것은 경매과정이 무성의하게 이뤄지고 있다는 점이다.
경매가 고작 3초 내에 끝나는 건이 너무나 많다(물리적으로 3초면, 경매사가 경매 농산물을 큰소리로 외친 즉시 낙찰 버튼을 눌렀다는 얘기다).
지난해 가락시장 25개 주요 품목 경매 건 중 59.2%가 3초 이내에 가격이 결정되었으며, 특히 한 회사의 경우 1초 만에 가격이 결정된 경우가 59.3%에 달했다.
농민들의 1년 동안 흘린 땀의 가치가 도매시장에서 그렇게 단 몇 초 만에 결정되고 있다.

경매에서 가격제한폭이 없는 것도 문제다.
주식시장에서는 상한가와 하한가를 최대 30%까지 정하고, 시장 상황이 급변할 경우 사이드카를 발동해 프로그램 매매의 호가 효력을 일시적으로 제한한다.
다른 사례로 미술품 등 일반적인 경매는 보통 최저가격부터 시작해서 가장 높은 가격을 제시한 사람에게 낙찰된다.

그런데 농산물 경매에는 최저가격 기준이 없다. 따라서 가격이 생산원가를 밑돌 수 있다.
극단적 사례로 지난해 대파 1㎏이 100원에 낙찰된 일도 있다.
이렇듯 경매제는 기대와 달리 공정하지도 객관적이지도 못하다. 엄청난 물량의 농산물 가격을 그저 기계적으로 찍어내는 과정일 뿐이다.
가격 결정과정에서 농민은 어떻게 참여할 수 있는가? 현재의 구조로는 그냥 ‘울며 겨자 먹기’이다.

도매시장 거래제도 개선, 시장도매인제

현재 공영도매시장의 문제점을 보완하고 새로운 경쟁 여건을 조성하기 위해 ‘시장도매인제’가 새로운 대안으로 운위되고 있다.
‘시장도매인’이란 농산물을 매수 또는 위탁받아 분산처에 직접 판매하는 직거래 방식의 상인을 말한다.

출하자와 도매상이 쌍방 협의하여 거래금액과 거래량을 결정하는 수의매매 방식을 취한다.
시장도매인제의 가장 큰 장점으로는 상하차, 재분류 등의 절차가 생략되어 신속한 거래가 가능하다는 점을 꼽을 수 있다.

따라서 신선도도 유지된다. 경매제처럼 농산물이 10시간 동안 상온에 노출돼 상품 가치가 떨어질 일이 없다.
거래시간이 단축되며, 협상에 의해 거래가 진행되므로 농민들이 가격 결정에 직접 참여하고 원하는 가격을 요구할 수 있다.
일주일 또는 한 달 동안의 거래 물량과 가격을 사전에 정하므로 경매제처럼 극심한 가격 급등락이 발생하는 일도 없다.

무엇보다 중요한 점은 직거래 형태의 시장도매인제가 도입되면 도매시장에서 ‘소수의 도매시장법인을 통해서만’ 거래할 수 있는 독점 구조가 깨진다는 것이다.
농민들에게 제대로 된 가격과 서비스를 제공하지 못한 법인들은 시장도매인에게 고객들을 뺏기게 될 것이다.

따라서 도매시장 내의 경쟁 여건이 조성되며, 물량을 유치하기 위한 노력이 가중될 것이다.
이는 생산자와 소비자에 대한 서비스 품질 개선으로 이어지게 된다.

농민 입장에서는 출하할 수 있는 선택지가 많으면 당연히 유리할 수밖에 없다.
정당하고 합리적인 대가를 치르지 않는 곳에는 출하하지 않으면 그만이기 때문이다.
또한 생산 여건에 따라 다양한 판로를 두고 분산 출하를 할 수 있다.
상황에 맞춰 경매제나 직거래 방식의 시장도매인제를 선택할 수 있다.

최근 유통업계에서는 안정된 거래를 위해 정시(定時), 정량(定量), 정가(定價) 거래를 요구하고 있다. 당연히 가격의 불안전성을 기피한다.
하지만 경매제는 가격 등락이 심하고 경매 대기시간도 최대 10시간에 달할 정도로 길며, 유통단계도 많아 사실상 이런 기대 수준을 맞추지 못하고 있다.
반면 시장도매인제는 거래시간이 짧아 신속한 거래가 가능하고 사전 물량과 가격에 대한 협상이 진행되어 안정적인 공급이 가능하다.

이미 세계의 주요 농산물 시장에서는 경매제를 찾아보기 힘들다.
파리 룅지스, 신로마, 마드리드, 로스앤젤레스(LA), 베이징 신파디 등의 대표적인 시장들은 직거래 형태의 시장도매인제로 운영되고 있다.

특히 우리나라가 경매제를 도입할 당시에 벤치마킹했던 일본 오타 도매시장조차 경매제 비율이 2020년 10월 기준으로 1.3% 정도에 그치고 있다.
대표적 경매시장으로 운영되던 네덜란드 알스메이르 꽃시장 역시 경매제 비중이 2004년의 82.5%에서 지난해 40.7%로 크게 감소하였다.
가락시장은 이제 세계 어느 곳에서도 찾아보기 힘든 경매제 시장으로 전락하고 있다.

새로운 모델 ‘공익형 시장도매인제’

지난해 10월 전라남도와 서울시가 가락시장에 추진한 ‘공익형 시장도매인제’ 도입 계획은 공익적 가치를 지닌 새로운 모델로 주목받고 있다.
지방자치단체가 주도한 ‘공영 시장도매인제’이다.
이 시장도매인 법인은 지자체와 생산자단체가 공동출자하는 법인으로, 기본 운용비를 제외한 수익금을 전액 적립해 농산물 가격이 일정 수준 이하로 하락할 경우 생산자에게 보전해준다.
또한 농민들과의 사전 계약 재배 및 출하 약정을 통해 출하량을 조절함으로써 가격 안정에 효과가 있을 것으로 기대하고 있다.

‘지자체 참여 공익형 시장도매인제’는 생산자가 출자하고 경영에 참여할 수 있다는 점에 의미를 부여할 수 있다.
깜깜이 출하를 하며 가격 결정에 아무런 참여도 못한 채 성적표만 받아드는 무기력하고 수동적인 역할에서 탈피할 수 있게 된다.

향후 전남의 ‘공익형 시장도매인제’가 도입되면 농산물 품질별 가격 기준이 마련될 것이다.
계약 재배를 통해 농가 피해를 방지하는 효과도 있을 것으로 기대된다.
또한 농산물의 품질과 가격을 전라남도가 보증함으로써 소비자 신뢰도 차곡차곡 쌓일 것이다.
물론 유통 마진의 절감을 통해 농산물을 좀 더 싸고 안정된 가격으로 소비자에게 제공할 수 있게 될 것이다.

시장도매인제 도입을 가로막는 벽

하지만 여전히 가락시장에 시장도매인제를 도입하는 일은 요원하다.
국회에서는 이미 20년 전에 시장도매인제를 도입하는 것으로 ｢농안법｣을 개정했다.

이렇게 법이 개정되었음에도 농식품부에서 법 시행을 막고 있으니, 기가 찰 노릇이다.
개설자가 시행하도록 한 도매상제의 시행을 장관의 승인 사항으로 묶어버렸기 때문이다.
법 시행규칙에 이를 규정해 놓고 승인을 거부하고 있는 것이다.

정부에서는 시장도매인제의 거래가 불투명하며, 기준 가격으로서 가락시장 경락(競落)가격의 중요성이 훼손될 수 있다는 점을 미승인 사유로 들고 있다.
이외에 산지 조직화가 미흡해 시기상조이며, 도매시장법인과 중도매인 간의 합의가 되지 않은 점을 지적하고 있다.

정부의 인식이 1970년대 위탁상이 활개를 치던 먼 과거의 어두웠던 기억에 머물고 있으니, 너무나 한심스러운 일이다.
지금은 과거처럼 농민들의 판로가 도매시장으로 한정되어 있지 않다.
대형마트들은 농민들과 직거래하고, 로컬푸드 직매장이 곳곳에 생겨나고 있다. 농민들도 이제는 다 스마트폰을 활용한다. 잠깐 조회만 하면 농산물 가격을 바로 확인할 수 있다.

이런 상황에서 시장도매인이 가격을 속이는 것은 쉬운 일이 아닐뿐더러, 만약 그렇게 한다면 영업을 지속하기 어려울 것이다.
속임수를 쓴 시장도매인은 금방 소문이 날 것이며, 더 이상 어느 누구도 거래를 하지 않으려 할 것이다.
‘장사의 밑천은 신용’이라는 경구는 기본 중의 기본이다.
유통인 사이에 합의되지 않아 시장도매인 도입이 어렵다는 핑계는 할 말을 잃게 만든다.

현재 도매시장 구조에서 가장 많은 이득을 취하고 있는 곳이 어디인가?
독점 거래로 기득권을 누리고 있는 도매시장법인이 자신의 경쟁 상대가 될 수 있는 시장도매인제 도입에 동의하겠는가?
나무에서 물고기를 찾으라는 격이니, 정부의 반대 이유를 다른 곳에서 찾아야겠다.

지난해 12월 방영된 <시사기획 창>의 '농산물 가격의 비밀'에서는 농식품부 퇴직 관료가 도매시장법인들의 이익을 대변하는 도매시장법인협회에 근무하고 있다는 사실이 밝혀졌다.
농식품부 출신 공무원이 민간업체에 재취업해 유착하는 대표적인 ‘농피아(농식품부+마피아) 현상’이다.

서울대 김완배 교수는 이런 현상을 ‘포획이론’으로 설명한다.
이익집단들이 정부를 설득해 자신들에 유리한 규제 정책을 이끌어낸다는 것이다.
이렇게 되묻고 싶다. 정부는 시장도매인 도입을 왜 그렇게 반대하는 것인가? 도매시장법인에 의한 독점 구조를 방치한 채 왜 다양한 거래 제도를 통한 경쟁을 가로막고 있는 것인가? 아니 시장도매인제 도입을 왜 그렇게 두려워하는 것인가?

새로운 길을 향해서

지난 1월 20일 농해수위 소속의 윤재갑 의원 등 여야 국회의원 23명이 ｢농안법｣ 개정안을 공동 발의하였다.
도매시장법인을 거치지 않고 직거래를 통해 유통비용을 줄일 수 있도록 ‘시장도매인제’를 도입할 수 있는 길을 열었다.
하지만 일부에서는 법안이 무사히 통과될 수 있을지 염려하고 있다.
농식품부에서 출하자 보호라는 명분으로 여전히 시장도매인제 도입을 반대하고 있기 때문이다.

하지만 유통 관련 단체들은 36년 지연된 도매시장 개혁을 이번만큼은 이루어야 한다며 활발하게 움직이고 있다.
전국 6만여 중소마트를 대변하는 (사)한국마트협회는 직거래 형태의 ‘시장도매인제’ 도입을 촉구하는 성명서를 발표하였고, 지난 1월에는 전국농민회총연맹, 전국먹거리연대, 네트워크 환경운동단체연합 등 전국 137개 사회시민단체연합과 기관에서 국회와 정부에 ｢농안법｣ 개정안을 조속히 통과시킬 것을 촉구하였다.

지난해 10월 국회 앞에서 더불어민주당 박주민 의원이 기자회견을 했다.
한국마트협회, 전국농민회총연맹, 한국소비자연맹 등 농민･소비자･유통단체들이 함께 한 자리였다.

회견에서는 농산물 도매시장 개혁을 바라는 각계의 절절한 목소리가 분출했다.
이들이 요구한 것은 거창한 정책이나 지원 사업이 아니었다.
‘도매시장에서 공정한 경쟁이 이뤄질 수 있게 해달라’는 것, 단지 그거 하나였다.
흐린 가을 날씨 속에서 진행된 이 날 기자회견에서  이번만큼은 도매시장의 숙원을 풀어야 한다는 결기가 가득했다.

경제 대공황 위기를 극복한 루즈벨트 대통령은 다음과 같이 말했다.
“우리가 가장 두려워해야 할 것은 바로 두려움 그 자체이다.”
막연하고, 터무니없고 정당하지도 않은 이유로 변화를 거부하는 것은 우리 사회 발전을 가로막는, 뛰어넘어야 할 벽에 불과하다.
다시 한 번 되묻는다. 도매시장 변화와 발전을 누가 가로막고 있는 것인가?
당장은 모르겠지만, 그 거대한 파도를 다 막을 수 없다는 사실은 이미 역사에서 증명됐다.

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